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中国非营利组织：定义、发展与政策建议

作者：王名贾西津　发布时间：2006-11-08　来源：清华大学NGO研究所

　　以上简要概括了中国非营利组织发展中存在的主要问题。这些问题并不是孤立的，不完全是由非营利组织自身的管理和能力建设不足所造成的。在这些问题的背后，是处在转型时期的整个中国社会。可以说，中国非营利组织发展中出现的问题实际上是社会结构变迁的结果，反映了整个社会在转型过程中价值观念、治理模式与体制的根本转变。

　　第一，社会转型中基本价值与制度构建的双重缺陷。中国正处于经济体制转轨和社会转型的历史时期，相比社会经济的迅速变迁，制度和文化建设方面出现一定程度的空缺。对非营利组织的发展而言，首先面对的是来自现行法规和政策上的严格的制度限制。当前我国在民间组织管理上的基本特点是：门槛高、限制多、监管不力。现行的双重管理体制[10]、分级管理原则[11]和非竞争性原则[12]，都与传统的计划经济管理体制相关，它们设置了一个对于普通公民来说高得难以逾越的门槛，在相当程度上限制了非营利组织通过登记注册来获得合法地位。但是另一方面，一个组织一旦登记成立，除了象征性地接受财务管理方面的“年检”之外，没有任何日常性的评估和监督管理方面的制度约束，同时也难以落实有关公益事业的减免税待遇。其结果，使得整个第三部门内部良莠皆存，实际上损害了真正的公益组织。近来频频出现的公益腐败现象，包括挪用巨额善款进行非正常投资等问题，其根本原因也在于非营利组织管理上长期存在的制度缺陷。国外一般按照宗旨、收入分配及其开展的活动严格划分营利和非营利两种不同性质的组织，并对不同性质的非营利组织给以不同的税制待遇和相应的管理办法。国内则没有这样的区分和明确规定，比如把本来就包括营利和非营利两种类型的民办学校全部规定为非营利，对基金会不分运作型和资助型统统算作公益组织，在财务管理上更是胡子眉毛一把抓——统统采取事业单位财务管理办法，这中间存在的巨大制度空间为各种违法犯罪行为提供了方便。同时，在基本的制度建设方面，如理事会制度、社会监督机制、财务公示制度等方面，现行法规和政策上并没有具体明确的要求，使得非营利组织各行其是、无所适从。

　　中国非营利组织的发展还面临文化方面的挑战。在中国，非营利组织是一个外来语。西方非营利组织的发展有着来自文化方面的深厚积淀，包括与市场经济相适应的普遍的公民意识、自治观念、法制观念、契约精神、公益精神等，而中国缺少这些方面的文化背景。不仅如此，在迅速发生的社会转型过程中，旧的社会价值体系和道德伦理观念受到巨大冲击，市场经济发展所带来的拜金主义、利己主义甚嚣尘上，社会资本体系全面扭曲，使得非营利组织发展所必不可少的志愿精神、公益精神和社会公信严重不足。这一切，都成为中国非营利组织发展的无形障碍。

　　法制和文化建设是一个需要时间的过程。其中不仅要有来自政府的自上而下的努力，还要有非营利组织自下而上的积极推动。例如在日本，政府长期以来对国内非营利组织采取的是谨慎和限制的态度，1995年阪神大地震中数以万计的非营利组织在抗震救灾中发挥了政府所发挥不了的积极作用，唤起了整个社会对非营利组织的重视，政府也改变了观念。在非营利组织的直接参与和大力推动下，日本国会在1998年通过了《特定非营利活动促进法》，从根本上改变了非营利组织发展的法律环境。

　　第二，非营利组织自身理念的缺乏。理念或使命是非营利组织存在和发展的灵魂。著名管理学大师德鲁克认为：非营利组织是使命感、责任感最强的组织，它们以“点化人类”和“改变社会大众”为目的，“以使命为先”[13]，没有理念就没有非营利组织。当前中国非营利组织存在的诸多问题，除有一定客观因素外，都与非营利组织自身的动力不足、定位不明确有很大关系，根本在于缺乏理念和使命。换言之，中国非营利组织的真正困难，并不在于缺乏资金、人才、管理和专业技术，甚至不在于外部环境的好坏，而在于缺乏明确的理念和强烈的使命感，这使得它们难有拔地而起的能动性、创新性和艰苦创业的自觉性，并从而带来被动、盲目、短视、缺乏坚韧不拔的精神和动力不足，使组织发展难有后劲。因此，非营利组织要提高活动能力和社会作用，首先要提升理念意识，明确自己的定位，继而完善组织的制度化建设和改善环境，从而实现自己的使命。

　　第三，政府改革的滞后效应。在转型时期，非营利组织扮演着承接政府逐步退出并转交给社会的部分社会职能的角色。这个过程并非简单的职能移交，而是反映着整个社会治理结构与观念的根本转变。在这个转变过程中，政府自始至终发挥着重要的作用。一般而言，发展中国家的社会转型是一个由政府推动的过程，其中政府自身的改革与相应的社会进程密切相关联。目前，中国的政府改革显然滞后于相应的社会进程。这体现在两个方面：一是政府在观念和认识上的落后，例如对多元治理模式中政府的角色定位不明确，对关乎政府职能的公益性和非营利性认识不足，担心非营利组织的发展会危及国家的政治经济基础，等等，这使得政府在制定政策时左右摇摆，部门之间相互扯皮，无力打击在“非营利”名义下开展的牟利等不法行为。政府改革滞后的第二个表现是制度和政策上的不配套。比如：在机构改革中调整了的政府职能迟迟不能落实到位，在非营利组织的登记注册、监督管理、优惠税制等诸多方面，不仅约束过严，且彼此不配套、不协调、不到位，严重影响着非营利组织的发展。

　　可以认为，不健全的法律政策环境和相应的政府角色异位，是当前制约中国非营利组织发展的最为重要的因素之一。从国外的经验看，如日本、韩国等，其非营利组织在20世纪90年代中期的兴起，都以法律政策环境的改变为转折点。整个第三部门的发展是一个长期而曲折的历史过程，在这个过程中只强调非营利组织自身的能力建设远远不够，需要通过政策的调整和制度的重建来营造一个有利于非营利组织发展的法律政策环境。在这个过程中，政府的态度越是积极和大度，就越能够抓住时机，减少损失，推动非营利组织走向与政府之间实现合作与互动的良治之道。

　　社会转型期的政府角色是一个特别值得注意的问题。基于资源优势和权力优势，政府必然在许多方面处于主导地位，从而增加了其对社会转型负有的责任。一个好的和负责任的政府，会通过不断调整自身的定位来积极影响社会进程，同时有意识地营造良好的政策环境，有计划地培育公民和非营利组织的自治能力，从而有选择地逐步退出直接控制的社会领域，实现在政府有效治理基础上的社会转型。

　　四、改善中国非营利组织法律政策环境的政策建议

　　1.尽快出台民间组织基本法并完善专项法规体系

　　在制定有关民间组织的基本法律的基础上，需要修改和进一步完善民间组织登记管理的专项法规体系。在现行法规的基础上，我们建议就基金会、行业协会等经济团体、海外民间组织的登记管理尽快制定专项法规，并在时机成熟的时候探讨制定有关公益慈善团体、公共筹款机构等团体的登记管理方面的专项法规。其中，基金会作为非会员制的公益组织和社会团体有着本质的区别，应当从现行的社会团体分类中独立出来，尽快通过制定专项法规来落实对基金会的监督管理；在市场经济条件下，行业协会等经济团体发挥着市场的中介和枢纽的作用，它们也不同于一般意义上的社会团体，在监督管理上需要专门对待；随着中国改革开放的进一步推进，越来越多的海外民间组织进入中国，在各个领域开展着形式多样的公益活动，对它们的登记管理也需要有专门的法规；最后，随着社会的发展和进步，公益慈善团体的作用会越来越突出，筹款活动作为民间组织的重要资金来源也会逐步独立出来，需要在必要的时候制定相关的专项法规来规范和监督管理这些方面的民间组织。

　　2.改革有关登记管理方面的法规政策

　　当前我国非营利组织登记管理体制的基本特点是：门槛高、限制多、监管不力。其中最核心的原则是双重管理体制，即对非营利组织实行“登记管理机关”[14]和“业务主管单位”[15]双重审核、双重负责、双重监管的原则。由于业务主管单位要对所属非营利组织的活动负责，却并不能从中受益，加之条例中并没有对业务主管单位作明确指定或者必须审批的义务规定，从而导致各业务主管单位“多一事不如少一事”，对申请的非营利组织，尤其民间成立的组织，大多采取推托的态度，使得独立申请的非营利组织很难被批准，不得不转而求助工商登记或者不登记。双重管理体制成为制约非营利组织发展的门槛。和双重管理体制并行的制度性规定还包括：分级管理原则、非竞争性原则、限制分支原则[16]等。这些原则均遗留着计划经济体制下政府对社会事务采取行政管理的痕迹，制约了非营利组织的独立发展。

　　对非营利组织严格的登记限制体现了指导思想上的一种保守的观念，就是担心一旦放松登记限制，各种各样的社会组织会如洪水一般进入登记的门槛，导致管理上的失控。这是一种典型的计划经济条件下的思维模式。事实上，随着改革的深化和社会转型的推进，一方面涌现出越来越多的社会组织，另一方面包括政府自身管理在内的整个社会治理结构的变革，使得多元化格局下的社会控制不再是简单的门槛限制就能够奏效的，有效的管理更多地强调过程控制、制度约束、社会规范和组织自律。在登记管理制度上我们可以更多借鉴国际经验，尤其是日本的模式。对学校、医院等实体性公共服务和福利机构，民政部门无力审批管理，登记便失去意义，常常得不到其他部门认可，因而可以指定教育部、卫生部等相关机关登记管理，取消民政部门作为“登记管理机关”的程序，对于一般性的社团，则将民间组织管理局从民政部独立出来，专门负责这些组织的登记管理，而取消“业务主管单位”的程序。这样既打破了双重管理体制的制约，又可以加强管理效果。随着管理体制的理顺，一些限制性的管理原则也可以逐步放开，给予非营利组织更大的生存、发展空间。

　　3.尽快落实有关公益捐赠减免税方面的法规政策

　　我国目前尚缺乏一套系统、可行的对非营利组织的税收政策。一般而言，对非营利组织的税收优惠包括两个方面：一是对非营利组织自身的优惠；二是对面向非营利组织的捐赠方的优惠。我国现行有关非营利组织的税收优惠主要依据1999国税发65号文件《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》，此前有1997年财政部和国家税务总局下发《关于事业单位社会团体征收企业所得税有关问题的通知》及《关于对社会团体收取的会费收入不征收营业税的通知》，规定了对社会团体的财政拨款、政府资助、社会捐赠、会费等方面收入免征企业所得税，对社会团体规定标准的会费不征收营业税等。1999年国家税务总局《关于基金会应税收入问题的通知》又对基金会的企业所得税问题做了规定。在对捐赠方的优惠方面，1999年国务院公布《公益事业捐赠法》规定，自然人、法人或者其他组织对公益事业的捐赠享受相应的税收优惠，是涉及捐赠方税收优惠的重要法律。而以美国为例，其税法[17]规定了30余种免税组织[18]，对非营利组织的税收优惠包括所得税优惠、财产税优惠和失业税优惠；另外，向公益型非营利组织捐赠的机构和个人还享有应缴税所得额扣除和财产税、遗产税减免。[19]相比之下，我国对非营利组织的税收政策不明确、不具体、不系统。目前以所得税优惠为主，范围也比较局限；同时在财产税，以及我国主要的税种——商品税中，缺乏对非营利组织的专门规定，尤其缺乏对民间成立的非营利组织的优惠措施。如对非营利组织的进出口关税规定尚需明确，[20]在房产税、车船使用税、城镇土地使用税等的条例中均只规定了对“人民团体”[21]的税收优惠，[22]其中许多法规颁布较早，随非营利组织作为与政府、企业相对应的“第三部门”的迅速发展，这些法规需要作出调整。税法中应明确体现出对非营利组织的界定、对不同类型非营利组织减免的税种、减免幅度等具体内容。

　　4.完善社会监督机制

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